浅议社会共治的食品安全监管体制

重典治乱

保证食品安全的根本在于立法和执法，实现制度刚性化。实际上，食品安全问题的根源存在立法和执法方面的弊端，重典治乱，加重惩处，才是根本。

一要进一步完善食品安全法律体系。要以新修订的《食品安全法》为母法，不断完善子法，堵塞法律漏洞，切实提高不法分子的违法成本。

　　二要建立分级管理制度。随着从业者违规程度的增加，监管部门就要加大监管抽检频次。

三要建立健全食品安全信用档案。建立食品安全信用档案，食品企业执行食品安全法律法规的动态情况将记入档案，从而促使企业努力提高食品安全管理水平，维护其诚信经营的良好形象。

四要严厉打击非法添加行为。首先要厘清正常使用食品添加剂与添加非食用物质这两个不同的概念，针对滥用食品添加剂以及添加非食用物质的违法行为要加大打击力度。

五要改变“以罚代法”现象。监管部门要认真贯彻落实新修订的《食品安全法》，切实改变以往存在的“以罚代法”现象。

政府监管

（一）政府监管的着力点。

一是建议政府出台国家食品工业发展规划白皮书，从宏观角度对食品工业发展和食品安全问题分门类分阶段地提出目标与方针。

二是从源头上防止农产品污染。提倡“无公害食品”、“绿色食品”、“有机食品”。大力完善农业技术推广机构，指导农业生产者科学种植、养殖，继续推广国家“无公害食品行动计划”，建立统一规范的农产品质量安全标准体系。

三是加强食品流通领域的监管和惩治力度。严格实行不合格食品退市制度，强化食品安全标识和包装管理，严格控制食品添加剂的生产和使用，并组织好高效低毒的食品添加剂的研制生产，坚决堵塞食品流通领域的监管漏洞。

四是高度重视食品安全宣传和监督。充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，既要揭露、曝光食品安全方面的违法犯罪行为，又要大力普及食品安全知识，培养消费者自我保护意识，消除“见怪不怪”现象，努力营造人人关心食品安全、人人重视食品安全的良好社会氛围。

（二）政府监管的创新点。

　　一要强化对食品安全检测监督结果的定期公开制度。对于不同区域的食品安全检测结果，灵活选择适用区域和人群，通过公开的渠道向大众公布。例如，香港消费者委员会在1976年11月创办了一本面向大众的杂志《选择》，该杂志不接受任何商业广告，内容主要是专业的检测报告，所有的检测结果均为工作人员从市场上自购的商品，不允许由企业提供获得，企业在测试完成之前绝对不会得到产品即将进行测试的通知，如果采购人员和检测人员向所测试产品的企业泄露了相关资料或者接受馈赠，将触犯相关法律，并有可能承担刑事责任。

　　二要强化执法检查，实现制度刚性化。为了保证食品在生产、加工、流通环节的安全，应逐步建立食品追踪识别标志制度，对食品安全的自检、抽检记录都有据可查。我国在《食品安全法》中规定有违法行为无须造成后果也可以定罪，是希望增加违法成本和震慑犯罪，但执法机关对于具体认定和执行尺度拥有更大的自主权，为了对执法部门形成有效制衡，客观上需要强化执法检查，严厉追究执法机关不作为和徇私舞弊的责任。

三要更新食品安全检测手段和设备。目前我国的食品安全检测尚为国家相关部门所垄断。由于资金有限，导致检测手段和设备都很匮乏。而国外这方面发展很快，近年出现了自由基检测、红外线光谱检测，乃至DNA检测等许多新方法。

行业自律

目前，我国食品行业自律约束机制还不健全，从业人员责任意识有待加强。需要深入开展食品安全的教育活动，广泛普及法律法规和科普知识，促进各方增强责任意识，尽快形成政府、组织、科研机构和媒体、消费者共同参与的社会机制，提高食品安全水平。食品工业协会要从规范法规标准、自律、监管、诚信、培训等多方面着手，使食品行业经营者恪守“诚信经营、道德为本”的基本原则，提高安全生产水平，共同营造良好环境。

一要强化企业责任意识。食品安全是一份社会责任。做企业要讲良心，特别是做食品，更要讲良心、讲道德、讲责任。承担社会责任，树立良心标杆，这是最基本的底线。企业是食品安全的主体，是食品质量安全的第一责任人。承担社会责任，这是每一个企业的天职。企业要树立诚实守信的社会责任意识，培育诚信自律的企业文化，这是企业落实主体责任的重要前提，也是全社会对食品企业的基本道德要求。

二要提高从业者的综合素质。引导和约束企业诚信守法经营，切实提高企业诚信水平和从业人员素质。加快推进行业诚信道德体系建设，大力开展诚信自律教育和食品安全知识培训，所有食品生产行业的专业人员都必须持有国家认可的“食品安全师”资格证上岗。同时，要切实抓好食品安全的宣传教育，增强他们的诚信守法经营意识和质量安全管理能力。

三要营造食品安全的舆论氛围。聘请行业的资深专业人士，通过媒体向消费者介绍原料、生产工艺、识别方式方法，使消费者提高科学消费意识和识假辨假、防范风险的能力，使消费者也成为监督者。

四要推进诚信体系建设。近年来，商务部组织开展了“百城万店无假货”、“诚信兴商宣传月”及“诚信经营示范创建”等活动，大力培养企业诚信经营意识，树立知法守法、诚信自律的典型。指导中国食品工业协会、中国蔬菜流通协会等20多家商协会，通过制定行规行约、倡导诚信经营、开展信用培训和行业信用评价等措施，引导食品经营企业诚信经营。出台《商务领域信用信息管理办法》，并建设了专门的信用信息系统，推动解决食品消费中的信息不对称问题。指导进出口企业完善产品检测和质量安全体系，把好食品进出关口。食品经营企业要不断强化责任意识，创新企业管理方式，加快推进企业诚信体系建设的步伐。

五要建立食品诚信信息资源共享机制。开通国家食品工业诚信体系服务平台，有效利用各项诚信信息资源，实现诚信信息资源共享。引导食品加工企业与上下游建立密切的安全产业链，提高食品企业的质量风险意识。

六要制定食品工业通用标准、食品工业企业诚信的评价准则。组织编写肉制品、葡萄酒、罐头、饮料等指导教材。

七要建立食品追溯制度。食品安全是一个产业链问题。即使作为公司本身可能没有任何问题，但是供应链却可能会产生各种各样的问题。食品追溯制度的建立，能够实现对食品“从农田到餐桌”整个过程的有效控制。监管部门如发现食品存在问题，可以通过整合系统轻易地查到食品的来源。比如在德国，食品追溯制度应用的一个典型便是为鸡蛋编码。为确保质量，每个鸡蛋上都印有一串编码，这些编码就像是鸡蛋的“身份证”，根据它能查出鸡蛋来自哪国、哪地和哪个饲养场。如果鸡蛋质量出现问题，有关部门可以一直追查到饲养场或鸡笼。2004年，英国食品标准局在对超市食品进行检测时发现，一些品牌的辣椒粉已被可能致癌的色素苏丹红一号污染。食品标准局通过食品批次追溯，紧急责令全国各大超市和商店下架召回被怀疑含有此色素的食品达570多个品牌。这一事件也成为英国历史上规模最大的食品召回行动。国际和国内已经发生的一些食品安全事件，其中很多企业并不是完全因为自身，而是被上下游企业连累而导致了巨大的经济损失。我国食品企业亟须建立食品追溯制度，以及时发现并追踪问题食品。

社会监督

当前，在全球范围内，食品安全监管正从过去以政府部门为主转向重视发挥社会力量的作用，比如第三方独立检测检验机构的建立。食品监管需要民间力量参与。现在的问题是如何把民间的作用发挥出来、如何提高民间力量在识别问题食品方面的能力。

公众参与程度的差别是我国与其他国家在食品安全监管中最大的不同。我国对于日常生活中的食品安全问题，消费者通常会求助于消协。但各地的消协都挂靠在工商行政部门并由同级工商部门主管，这就削弱了消协作为法定职能非政府机构的独立性，难以协调物价、质监、食品药品监管等诸多部门的关系，也限制了其社会公信力的发挥。

完善食品安全的社会监督，笔者认为应在以下几个方面下功夫：

　　一要建立第三方独立的检测机构。西方发达国家治理食品安全有一个成功的经验，就是建立第三方独立的检测机构。而公众也很信任这些公平、公正的独立机构。这样的渠道多一个，就多一份监管的力量。

二要设立“吹哨人”奖励制度。可以借鉴美国的“吹哨法案”，用“放权于民”的方式实现社会监管，改变目前政府部门既是游戏规则的制定者又是执行者的矛盾。“吹哨法案”是一部举报者保护法案，其目的主要是为了实现内部监督，即每个人本着为社会公众利益的考虑都可以站出来通过举报的手段揭露贪腐、密谋、不公等内幕，以维持社会公正，举报者将受到法律的保护。地方各级政府要设立专项奖励资金，指定专门部门负责，切实落实对举报人的奖励，保护举报人的合法权益，鼓励生产经营单位内部人员举报。

三要完善食品安全宣传教育机制。通过食品安全宣传教育不仅能够增进公众的食品安全知识，增强公众的自我保护和参与监督能力，客观上还为生产经营者提高自身的食品安全水平提供原动力，激励食品企业采取保障食品安全的行为。